財政與貨幣金融在實踐中的聯(lián)系
美國財政和貨幣政策的協(xié)調(diào)并沒有一成不變的框架，實踐中的側(cè)重點不斷演變。美國在大蕭條時期采用了凱恩斯主義，20世紀30年代至60年代是以財政政策為主開展宏觀調(diào)控，貨幣政策的職能主要是穩(wěn)定金融和配合財政政策。這種方式的初期效果較好，但經(jīng)濟最終出現(xiàn)了滯脹。政策面臨困境后，美國開始采用以貨幣政策為主的宏觀調(diào)控工具，財政回到了周期平衡。2008年金融危機爆發(fā)，美國不得不借助量化寬松等超常規(guī)貨幣政策框架進行調(diào)控。新冠疫情期間，美國又重啟了大幅度的財政赤字政策，并開始重視培育國家的核心競爭力，推動結(jié)構(gòu)性改革，重新定位政府和市場的關(guān)系。
在我國的實踐中，財政和貨幣通過職能定位、政策協(xié)調(diào)以及資金、市場和股權(quán)等有形層面相互交融。
同為資金市場的重要影響主體。政府行為影響央行基礎(chǔ)貨幣投放，政府債券是央行操作的重要標的。財政“四本賬”的金額占當年GDP的比重達到35%左右，上收下解都要通過金融系統(tǒng)。國庫現(xiàn)金管理將財政與央行、商業(yè)銀行和金融市場直接聯(lián)系起來。國債是金融市場最重要和最有效的抵押品，國債利率是金融市場的定價基準。
共同構(gòu)筑國家安全網(wǎng)。貨幣當局作為最后貸款人，為市場注入最后流動性。存款保險等風(fēng)險基金和財政當局在維護社會穩(wěn)定與應(yīng)對償付能力風(fēng)險方面發(fā)揮了更大作用。但是金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定、流動性風(fēng)險和資產(chǎn)負債表風(fēng)險的界限模糊，考慮到貨幣金融系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和財政的條塊分割，需要在防范與化解系統(tǒng)性風(fēng)險方面進行更為密切和復(fù)雜的合作。
通過鑄幣稅與國有金融機構(gòu)的股權(quán)相互聯(lián)系。鑄幣稅是指貨幣發(fā)行者從貨幣發(fā)行中獲得的利潤。在央行和商業(yè)銀行二級貨幣發(fā)行體系下，其表現(xiàn)為金融系統(tǒng)資產(chǎn)與負債無風(fēng)險利差的累積額，鑄幣稅收入由中央銀行和商業(yè)銀行分享。在信貸配給環(huán)境中，獲得信貸的企業(yè)也享有鑄幣稅收入。當貨幣持有范圍超過本國居民時，還存在鑄幣稅收入的跨國創(chuàng)造與分配。鑄幣稅通過央行和國有金融機構(gòu)的利潤上繳納入財政體系統(tǒng)籌。財政是國有金融機構(gòu)的最終所有者，除了擁有分紅權(quán)外，還有重大事項管理的權(quán)力和吸收最終風(fēng)險的責任。
通過政策性金融機構(gòu)和政策性金融業(yè)務(wù)相互聯(lián)系。政策性金融是介于財政和商業(yè)性金融中間的金融形式，它以政策性金融機構(gòu)（我國包括四大政策性金融機構(gòu)和政府融資擔保體系）或者政策性金融業(yè)務(wù)形式呈現(xiàn)，受財政和貨幣的雙重影響。
我國財政和貨幣金融協(xié)調(diào)的特殊性
我國的財政貨幣部門不是單純的宏觀調(diào)控部門，金融體系也不是完全的市場化體系，具有鮮明的準財政特征。
中國金融體系的準財政特征
我國有較為嚴格的市場準入管理，存在一定的市場分割。我國堅持產(chǎn)融分離和“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”下的嚴格牌照管理，形成事實上的“俱樂部”式的有限開放格局。金融體系以國有金融機構(gòu)和間接融資模式為主，間接融資強調(diào)集中統(tǒng)一和共同利益。在金融領(lǐng)域，債券市場分割最為明顯。具體來看，企業(yè)債、公司債以及中期票據(jù)、短期融資券等分屬國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會和央行三個部門管理。本次國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，已經(jīng)將企業(yè)債發(fā)行審核職責劃入證監(jiān)會負責，有利于統(tǒng)一企業(yè)債和公司債發(fā)行標準，但中期票據(jù)、短期融資券等仍屬央行管理，各類債務(wù)融資工具對應(yīng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施管理仍處于分割的狀態(tài)，制約了債券市場的統(tǒng)一管理。
以政府信用、物的信用等外部信任為主支撐金融體系運行。金融的本質(zhì)是基于“信任”的合作。我國金融體系的信任基礎(chǔ)仍是以政府和物的信用為主，我國金融發(fā)展充分借助了政府信用，具有政策性和鮮明的“準財政”特征。
金融承擔了較多的政策任務(wù)。近年來，我國政策性金融機構(gòu)的規(guī)?？焖倥蛎?，商業(yè)性金融機構(gòu)也承擔了較多的政策任務(wù)。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具、國家和地方政府的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等金融工具也被創(chuàng)設(shè)出來并被廣泛應(yīng)用。
高度約束風(fēng)險事件。我國不太重視市場出清，防范價格過度波動和機構(gòu)破產(chǎn)退出。金融風(fēng)險處置更重視托管重組等相對平穩(wěn)有效的方式，政府、市場和機構(gòu)共同承擔風(fēng)險成本。
我國財政金融的超級聯(lián)系和不斷統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
經(jīng)濟運行建構(gòu)主義兼具演化色彩。我國既重視頂層設(shè)計也重視基層經(jīng)驗，既有問題導(dǎo)向也有目標導(dǎo)向，在“至上而下”和“至下而上”相結(jié)合中推進改革發(fā)展。
發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)向下的財政貨幣協(xié)調(diào)。發(fā)展規(guī)劃是藍圖，確定我們將做什么。財政和貨幣是兩個“錢袋子”，是實現(xiàn)藍圖的資金來源，它們既是需求側(cè)逆周期管理工具，也要支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持國家重點項目工程，完成政策性目標。
政策傳導(dǎo)是政策體系的優(yōu)化調(diào)整，不斷重復(fù)重要而復(fù)雜的政策協(xié)調(diào)。如果我們能跳出西方“黑箱式”的分析方法，不再假設(shè)微觀主體是獨立的、利益導(dǎo)向的行為主體，而是穿透金融機構(gòu)和企業(yè)回歸行為分析，會發(fā)現(xiàn)我國的宏觀政策調(diào)整具有完全不同的傳導(dǎo)機理。我國的政策傳導(dǎo)，不僅是市場行為的適應(yīng)性調(diào)整，更涉及政府政策體系的優(yōu)化調(diào)整；不僅是市場分析，更是具有復(fù)雜性和不確定性的市場與政府及政府不同部門間的政策博弈分析。
加強財政和貨幣金融協(xié)調(diào)的有關(guān)建議
財政與貨幣金融的協(xié)調(diào)配合，首先是基于財政和貨幣金融的本質(zhì)規(guī)律以及真實運行后的定位與職責分工，需要各歸其位，各司其職。這里既有客觀規(guī)律，也有主觀努力和既成事實的成分。其次是在政策上的協(xié)調(diào)配合，涉及特定環(huán)境下不同政策工具的有效性和可控性的判斷及目標任務(wù)的分解等問題。最后是在交叉和空白地帶，基于微觀機制和工作層面的溝通、合作與制衡。
加快構(gòu)建現(xiàn)代財政和中央銀行制度，明確職責分工
我國發(fā)展進入新時代，正在以高質(zhì)量發(fā)展推進中國式現(xiàn)代化。目前國際環(huán)境和世界格局已發(fā)生重大調(diào)整，環(huán)境、人口、技術(shù)等基礎(chǔ)變量也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折性變化，國家綜合統(tǒng)籌發(fā)展和安全，更加強調(diào)法治和國家治理能力現(xiàn)代化。我國的經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)型，以債務(wù)擴張為主支持的“房地產(chǎn)+出口”的經(jīng)濟循環(huán)不再具有可持續(xù)性，已逐步轉(zhuǎn)向以股權(quán)投資為主支持的“產(chǎn)業(yè)+消費”的經(jīng)濟循環(huán)。
進一步考慮到我國財政貨幣體系的特殊性，它同時具備所有者、監(jiān)管者、建設(shè)者和系統(tǒng)穩(wěn)定維護者等多種角色，政策協(xié)調(diào)不僅僅是宏觀政策層面的配合，還會涉及系統(tǒng)建設(shè)、國家安全網(wǎng)和利益格局調(diào)整等多方面的協(xié)調(diào)配合。為此，我國有必要盡快明確適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)的財政貨幣功能定位與職責分工。
其中對財政而言，有必要盡早就以下重大選擇開展研究和謀劃部署。
一是平衡財政和功能財政的比重選擇。正常的穩(wěn)定時期，兩者區(qū)別不大，財政赤字和債務(wù)率也較為穩(wěn)定。但在特殊時期，兩者有較大區(qū)別，國際主要發(fā)達國家的赤字和債務(wù)率并不是持續(xù)變化的，而是呈階梯式的變化。本質(zhì)上，它是指在特殊時期財政要選擇發(fā)揮制約功能，還是“潤滑劑”甚至“助推器”的功能。我國可以探索構(gòu)建狀態(tài)依存的財政赤字和政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警指標，以便更好地應(yīng)對百年未有之大變局和高質(zhì)量發(fā)展的需要。
二是狹義財政和廣義財政的選擇。社會保障和政策性金融的重要性及影響力不斷提升，財政是否需要從一般公共預(yù)算為主的狹義財政，逐步拓展到包含“四本賬”綜合統(tǒng)籌的廣義財政？目前資金可以在不同賬本之間劃轉(zhuǎn)，“四本賬”已經(jīng)可以在一定程度上統(tǒng)籌，但受制度性和機制性因素的制約，是否要從事后適當延伸到事中甚至事前？
三是維持建設(shè)型財政還是轉(zhuǎn)向保障型財政，或者是債務(wù)支撐的建設(shè)型財政轉(zhuǎn)向股權(quán)支撐的建設(shè)型財政。
四是財政在結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)方面如何發(fā)揮作用?，F(xiàn)在要求強化規(guī)劃、財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)和價格等政策的協(xié)調(diào)，在共同富裕方面，財政是否在市場化初次收入分配基礎(chǔ)上強化國家意志主導(dǎo)下的初次分配。
五是事權(quán)和財權(quán)的再匹配問題。大量事權(quán)集中于市、縣政府，目前依靠龐大的轉(zhuǎn)移支付體系再平衡，地方政府廣義債務(wù)問題、財產(chǎn)稅、所得稅和消費稅等收入端改革與省級以下財政體制改革還需統(tǒng)籌推進。
對貨幣金融而言，需盡快建立能應(yīng)對開放環(huán)境下轉(zhuǎn)型、泡沫和數(shù)字時代的貨幣政策框架，提升監(jiān)管效能，強化貨幣與行業(yè)發(fā)展、金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)配合。貨幣政策是短期需求工具，在使用中發(fā)揮功能，它不是供給側(cè)工具，不宜長期人為地構(gòu)建某種類型的收益率曲線或利率結(jié)構(gòu)。不同類型目標的實現(xiàn)需要不同的政策工具，甚至需要由不同部門執(zhí)行，不宜在任何層面都統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類目標。長期來看，我國應(yīng)在一定程度上區(qū)分供給側(cè)改革和宏觀調(diào)控，區(qū)分逆周期調(diào)控和金融穩(wěn)定。貨幣政策的優(yōu)化，除了將市場作為黑箱尋找不確定環(huán)境中的占優(yōu)博弈策略外，還要打開市場黑箱，更好地理解微觀主體和市場運作，在關(guān)鍵時點進行英明決斷。
搭建適合國情的宏觀政策協(xié)調(diào)配合框架
財政和貨幣金融的協(xié)調(diào)，是堅持兩者在理念和標準有分歧的基礎(chǔ)上的合作，擴張和收縮中的主動性與被動性的配合。貨幣政策是不經(jīng)市場主體許可的、全面的強制性資源再配置，但需要通過商業(yè)金融體系資產(chǎn)的擴張來間接實現(xiàn)。金融是基于信任并按照金融業(yè)標準實現(xiàn)信用“無中生有”的擴張和資源再配置。財政政策是經(jīng)過正當程序披露后由政府推動的資源強制性再配置，可以通過政府系統(tǒng)的收支行為直接實現(xiàn)。因此，緊縮時貨幣的主動性強，擴張時財政的主動性強，貨幣的乘數(shù)效應(yīng)高，財政的可控性強，對宏觀經(jīng)濟都有乘數(shù)效應(yīng)。
宏觀政策目標的排序和選擇。以國內(nèi)目標為主，可適度推進人民幣國際化，走向彈性更大的有管理的浮動匯率制度。央行以幣值穩(wěn)定為主兼顧經(jīng)濟增長，財政以經(jīng)濟增長為主兼顧通脹目標。
常態(tài)下的宏觀政策協(xié)調(diào)配合。常態(tài)化環(huán)境中需要強化自我約束，盡可能依據(jù)規(guī)則進行調(diào)控。可以根據(jù)宏觀形勢特點，形成財政和貨幣政策的常規(guī)組合，不但有利于財政和貨幣部門的政策操作與協(xié)調(diào)，而且還有助于穩(wěn)定市場預(yù)期，建立市場聲譽并構(gòu)建預(yù)期管理能力。
極端和重大轉(zhuǎn)型情景下的政策空間、政策配合和救助。可以建立根據(jù)狀態(tài)調(diào)整的不同政策的自我約束體系，分別規(guī)定常態(tài)、轉(zhuǎn)型和極端情景下的政策空間。在應(yīng)對具有系統(tǒng)性和重要性的沖擊時，央行負責金融穩(wěn)定并以應(yīng)對流動性風(fēng)險為主，財政負責社會風(fēng)險并以應(yīng)對償付能力風(fēng)險為主，明確中央和地方政府在風(fēng)險處置中的具體責任和分類分級響應(yīng)參與流程。建立壓力測試和危機狀態(tài)的應(yīng)對預(yù)案。
微觀和工作層面的溝通合作
做實做好財政資金的流動性管理。可以將財政庫存資金流動性管理和財政債務(wù)管理結(jié)合起來，豐富流動性管理的金融市場工具，更合理地安排短期國債的發(fā)行間隔和期限結(jié)構(gòu)，通過財政國庫買賣國債以激活短期國債市場，提升國債在金融市場的基準作用和央行公開市場操作中的地位。
規(guī)范帶有股權(quán)投資性質(zhì)的政府基金并推動其職能轉(zhuǎn)型。可以具體依托各地產(chǎn)業(yè)基金（母基金）、國有資本運營公司和國家級大基金，充分利用地方資產(chǎn)管理公司在困境資產(chǎn)整合方面的優(yōu)勢，強化這些平臺的政策引導(dǎo)、落實和反饋職能，提升政策和資源的市場化轉(zhuǎn)換能力，結(jié)合資本市場注冊制改革，構(gòu)建國家戰(zhàn)略下的產(chǎn)業(yè)資本良性循環(huán)機制。
推動央行和國有金融機構(gòu)的利潤上繳機制化，協(xié)調(diào)政策性貼息和結(jié)構(gòu)性貨幣政策。合理確定對政策性金融機構(gòu)的資本充足率的要求，根據(jù)我國國情采取差異化監(jiān)管，探索政策性金融機構(gòu)與商業(yè)金融機構(gòu)深度合作的更有效的組織方式。
理順國有金融資本出資人的職能和金融監(jiān)管職能的關(guān)系。以本次黨和國家機構(gòu)改革為契機，進一步推動債券發(fā)行職能的統(tǒng)一和金融基礎(chǔ)設(shè)施管理的統(tǒng)一。對于金融管理部門管理的金融基礎(chǔ)設(shè)施等機構(gòu)，要推動“管辦分離”，實行統(tǒng)一管理，構(gòu)建起出資人“管資本”、金融管理部門“抓監(jiān)管”、兩者各司其職的管理體制，為構(gòu)建統(tǒng)一金融大市場奠定基礎(chǔ)。
原文章刊發(fā)于《銀行家》雜志2023年第8期「宏觀經(jīng)濟」欄目
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所
副所長
